Kolumne im InsideParadeplatz vom 3. Oktober 2012
Die Too big to fail-Regulierung im Rahmen der Bankenaufsicht ist erstens strukturell manipulationsanfällig, zweitens nicht justiziabel und drittens ist sie bei der ungeeigneten Behörde plaziert. Grossbanken werden nur stabiler und vertrauenswürdiger mit einem weiteren Reformschritt in der Eigenmittelfrage.
Meine Schlussfolgerungen aus eigener Erfahrung mit regulatorischer Staatstätigkeit möchte ich wie folgt auf den Punkt bringen: Der Staat, so mein Erfahrungsfazit, soll bei der Marktaufsicht nicht alle Details regeln und kontrollieren, aber er soll wenige, klare Eckwerte vorgeben, die durchsetzbar und justiziabel sind. Die Finma-Aufsicht der Eigenmittel von Grossbanken mit risikogewichteten Aktiven ist demgegenüber ein bürokratisches Monster mit geringer Wirkung.
Die vorliegende Verordnung “über die Eigenmittel und Risikoverteilung für Banken und Effektenhändler” präzisiert im Wesentlichen zwei neue der vom Parlament im September 2011 beschlossenen Artikel im Bankengesetz (Art. 9 und 10). Die Ausführungsbestimmungen dazu umfassen nun aber 151 Artikel samt Anhängen auf insgesamt 64 Seiten. Sie sind ein Musterbeispiel von Detailregulierung durch die Finma, die mit Einzelheiten, Ausnahmen, Ermessensbestimmungen und Interpretationsspielräumen gespickt ist. 90 Finma-Sachbearbeiter werden nicht genügen, dieses Kontrollmonstrum umzusetzen. Die Grossbanken wollten es so.
Im Juni 2012 erlebten wir einen Schlagabtausch zwischen der Schweizerischen Nationalbank SNB und der Credit Suisse CS um die Eigenmitteldotierung der Grossbank. Die Credit Suisse operierte mit einer Eigenmittelquote von 15 Prozent und stellte sich als eine der “sichersten Banken der Welt” dar. Dabei berief sie sich auf die vorläufig geltenden und von der Finma abgesegneten Eigenmittelerfordernisse von Basel 2.5.
Die Schweizerische Nationalbank sprach demgegenüber im Rahmen ihres Finanzstabilitätsberichts 2012 von einer ungenügenden Eigenkapitalquote von bloss 1,7 Prozent bei der CS und von 2,7 Prozent bei der UBS. Die Öffentlichkeit und die Börsen reagierten gleichermassen verunsichert. Das Ziel, mehr Vertrauen und höhere Finanzstabilität der Grossbanken herzustellen, war erschüttert.
Was war die Differenz dieser unterschiedlichen Präsentationen? Die Grossbanken operieren zur Beruhigung ihrer Kunden und des Aktionariats mit einer Berechnung der Eigenmittel in Prozent der risikogewichteten Aktiven. Die SNB rechnet jedoch aufgrund der (zukünftigen) Basel III-Richtlinien über die Eigenmittel in Prozent der absoluten Bilanzsummen, also mit der risikoneutralen Leverage Ratio.
Auf 1 Franken an Eigenmitteln hatte die CS bei diesem Hebelverhältnis 59 Franken entgegengenommen und ausgeliehen. Für die UBS galt das Hebelverhältnis 1 zu 37. Von links bis rechts wird diese extreme Leverage von praktisch allen Ökonomen ausserhalb der Bankenwelt als unzulässig hoch und systemisch zu riskant beurteilt, zumal die beiden Grossbanken UBS und CS im Vergleich zur kleinen schweizerischen Volkswirtschaft einmalig hohe Bilanzsummen aufweisen.
Zum ersten: Die Risikogewichtung der Aktiven ist manipulationsanfällig und seitens der Bankenaufsicht schlicht nicht voll kontrollierbar. Die Assets sollten je einzeln aufgrund eines ”Value at risk” bewertet werden. Wer bewertet diese Papiere? In jeder der Grossbanken sind Tausende verschiedenster Werttitel mit Millionen von Wertpieren und Milliarden von Kapitelbeträgen zu bewerten.
Es gilt, für jeden einzelnen Wertpapiertitel eine aktuelle Risikoanalyse zu erstellen, mit einer Schätzung der spezifischen Ausfallwahrscheinlichkeit (Probability at default), der Verlustquelle beim Ausfall (Loss given default), der Ausfallexposition (Exposure at default), sowie der “Kreditrisiken Banken”, der “Marktrisiken Banken” und der Risikoverteilung.
Alle diese Bewertungen basieren auf Ermessensurteilen und sind manipulierbar, ob sie nun von einer Ratingagentur oder vom bankinternen Risk Assessment stammen. Es sei an den Schock erinnert, als die Staatspapiere Irlands und Portugals innert weniger Tage vom A-Rating zum Ramschstatus entwertet wurden. Wie kann die Finma, die 90 ihrer 430 Mitarbeitenden im Geschäftsbereich Banken einsetzt, diese Tausenden von Bewertungen kontrollieren und einzeln nachprüfen? Sie ist völlig vom Risk Assessment der Grossbank abhängig. Von Bankenkontrolle zu sprechen ist geradezu eine Publikumstäuschung. Die Finma-Verantwortlichen rechtfertigen sich damit, dass sie auch externe Risk-Management-Beurteilungen in Auftrag geben und teilweise auch Gruppenbildungen von Wertpapiertiteln vornehmen. Die Ermessensbeurteilung indes bleibt.
Es ist gewiss unabdingbar, dass die Banken intern eine eigene Risikogewichtung ihrer Assets durchführen. Doch die Regulatorbehörde soll bei der makroprudentiellen (also systemsichernden) Bankenaufsicht vor allem mit einer festen, risikoneutralen Eigenmittelquote rechnen, und diese ist die Relation der Eigenmittel zur ungewichteten Bilanzsumme unter Einschluss der Ausserbilanzgeschäfte. Reziprok gerechnet entspricht sie der Leverage Ratio (Hebelverhältnis). Dabei sind Zähler und Nenner dieses Quotienten durch den Regulator statistisch zu definieren, gewiss sind auch die Ausserbilanzposten im Nenner einzubeziehen.
Zum zweiten: Die Risikogewichtung von Tausenden von Titeln enthält dermassen viele Ermessenselemente, sie ist aufsichtsrechtlich kaum durchsetzbar. Sie ist nicht justiziabel. Im Konfliktfall müsste die Finma mit einem rekursfähigen Entscheid verfügen können. Doch wie könnten in einem Rekursfall das Bundesverwaltungsgericht und später das Bundesgericht die unzähligen Risikoeinschätzungen überprüfen? Sie sind angesichts der Komplexität und der Interpretations- (oder Manipulations-)Spielräume schlicht nicht in der Lage.
Wir erinnern daran, wie sich die Credit Suisse vor der Verabschiedung der Too big to fail-Vorlage 2008/2009 gegen eine von der Eidgenössischen Bankenkommission EBK verlangte Erhöhung der Eigenmittel mit der Androhung eines Rekurses ans Bundesverwaltungsgericht erfolgreich zur Wehr setzte. Die EBK war danach gezwungen, die CS-Bedingungen im Rahmen eines “Kuhhandels” zu akzeptieren, um eine ein- bis zweijährige Verzögerung durch einen Rekursfall zu vermeiden.
Zum Dritten stellt sich die Frage erneut, wer die makroprudentielle Aufsicht über die systemrelevanten Grossbanken wahrnehmen soll. Der Gesetzgeber hat diese in blosser Fortführung der bisherigen mikroprudentiellen Aufsicht der Finma übertragen. Doch die Verantwortung für die Finanzstabilität und die Sicherung des Zahlungsverkehrs obliegt von Gesetzes wegen der SNB. (Im NBG Art. 5 Abs. 2 Bst.e heisst es: Die SNB “trägt zur Stabilität des Finanzsystems bei”.)
Heute wird die aufsichtsrechtliche Zusammenarbeit zwischen Finma und SNB mangels gesetzlicher Klarheit durch ein “Memorandum of Understanding” geregelt. Ein solches Konstrukt in einer so wichtigen und hochpolitischen Frage ist ein gesetzgeberisches Unding und muss korrigiert werden. Es ist die SNB, welche die Fachkompetenz zur Beurteilung der Systemstabilität beherbergt und die nötigen Verbindungen zu andern Notenbanken pflegt.
In Deutschland, England, in der Euro-Zone (EZB) und in den USA wird die makroprudentielle Bankenaufsicht durch die Notenbanken und nicht durch eine Regierungsbehörde vollzogen. Die Aufsicht über die systemische Grossbanken-Stabilität und die Finanzmarktstabilität sind die zwei Seiten ein- und derselben Medaille und gehören logisch zusammen. Muss die Schweiz auch hier einen Sonderfall vorspielen?
Es gibt bei den vom monetaristischen Dogma geprägten Geldtheoretikern die Auffassung, die Nationalbank würde mit der Aufsicht über die Grossbanken in Interessenkonflikte mit ihrer geldpolitischen Kernaufgabe geraten. Ich teile diese weltanschaulich inspirierte Dogmatik nicht. Die Finma, die in der Schweiz sehr nahe am Finanzdepartement angesiedelt ist und in ihrem Milizverwaltungsrat Interessenvertreter der Bankenszene aufweist, untersteht den Interessenkonflikten und dem “Regulatory Capture” ( Befangenheitsproblematik) gewiss stärker als das Direktorium der SNB.
Das wird auch in der fachspezifischen Öffentlichkeit so wahrgenommen: Als im Juni 2012 die SNB die tiefe Leverage Ratio der Credit Suisse nach langem bilateralem Verhandeln öffentlich anmahnte, bewirkte sie viel effektiver eine Verhaltensänderung der Grossbank als die 90 Bankenaufseher der Finma. Die CS proklamierte nämlich kurz darauf eine massive Aufstockung ihrer Eigenmittel.
Aus diesen Erwägungen ziehen wir die Folgerung, dass die Eigenmittelfrage der systemrelevanten Grossbanken neu zu definieren und anders zu beaufsichtigen ist. Die Stabilität der systemrelevanten Banken ist erst wieder hergestellt, wenn die Eigenmittelquote 7 bis 70 Prozent der Bilanzsumme (ohne Risikogewichtung und unter Einbezug aller Ausserbilanzgeschäfte) erreicht.
In der erwähnten Eigenmittelverordnung ist nun ab 2013 auch eine Leverage Ratio vorgesehen, allerdings nicht mit einem festen, von der Fachpresse kontrollierbaren Satz, sondern mit einem komplizierten, über die Jahre progressiv gestalteten Prozentsatz, der sich an die Berechnungsformel der gewichteten Eigenmittelanforderungen anlehnt.
Nach Angabe der Finma wird die Leverage Ratio für Grossbanken auf maximal 4,5 Prozent ansteigen. Auch hier liegt ein Gummi-Paragraph mit Interpretationsspielräumen vor. Das war eigentlich nicht die Absicht des Gesetzgebers. (Als ehemaliges Parlamentsmitglied würde ich respektlos behaupten, dass keiner der Parlamentarier, die die Verordnung begutachten mussten, aus den Artikeln 133ff und 143ff selber eine Leverage Ratio zu berechnen in der Lage wäre.)
Man kann den Systemfehler in der Bankenaufsicht allerdings nicht bloss dem Gesetzgeber und der vorbereitenden Expertenkommission anlasten. Denn die Bestimmungen des Basler Ausschusses (Basel III), die 600 Seiten umfassen, sind an sich sehr komplex, mehrdeutig, interpretierbar und mit zahlreichen Manipulationsspielräumen versehen. Und bei der Vorbereitung der hiesigen Bankengesetzrevision waren sie noch nicht in allen Teilen verabschiedet. Für die Leverage Ratio fehlt bei Basel III immer noch eine klare Definition.
Der Spielraum für weitere und klarere Vorschriften ist indes in der Too big to fail-Vorlage des schweizerischen Parlaments vom 30. September 2011 eingebaut. Im revidierten Bankengesetz Artikel 9 Absatz 2 Bst a Ziffer 4 heisst es: “Systemrelevante Banken müssen insbesondere über Eigenmittel verfügen, die namentlich an den risikogewichteten Aktiven einerseits und den nicht risikogewichteten Aktiven, die auch Ausserbilanzgeschäfte enthalten können, andererseits bemessen werden.”
Der Bundesrat hat also mit dieser Formulierung die Möglichkeit, mit einer Verordnung und ohne weitere Gesetzesänderung eine höhere, nichtmanipulierbare, risikoneutrale Eigenmittelquote durchzusetzen. Sie wird im Unterschied zur manipulationsanfälligen Risikogewichtung (die subsidiär durchaus auch weitergeführt werden sollte) viel eher in der Lage sein, Finanzplatzstabilität und Vertrauen wieder herzustellen. Die heutige Too big to fail-Bankenaufsicht erreicht das nicht.
(Eine Kurzfassung dieser Analyse erscheint in der Oktober-Nummer 2012 der “Volkswirtschaft”, dem Magazin des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements EVD für Wirtschaftspolitik.)
http://insideparadeplatz.ch/2012/10/03/kein-parlamentarier-kann-leverage-ratio-berechnen/
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